(495) 916-75-74

С конституционной точки зрения бюджетно-финансовый контроль берет свое начало от более общих категорий - бюджетного и финансового права. По отношению к ним основным правовым источником является Конституция Российской Федерации. Под финансовым контролем подразумевается контроль не над действием отдельных частей административного аппарата, а вообще над всей финансово-хозяйственной деятельностью исполнительной власти.

Орган государственного финансового контроля должен иметь совершенно особое положение среди высших органов государства, чтобы финансовый контроль сохранял свою независимость. В Англии король назначает главного контролера пожизненно, как установлено законом 1866 г. Во Франции, по закону 1807 г., Президент Республики по представлению министра финансов назначает председателя и членов Счетной палаты. Другие государства Западной Европы и Америки применяют аналогичные правила.

Обеспечивается независимость финансового контроля во всех государствах с помощью разных мер, касающихся порядка назначения на должности должностных лиц контроля, их несменяемости, материального обеспечения и т. д. Но для достижения необходимого авторитета финансового контроля необходимо к тому же, чтобы у высших органов финансового контроля была опора в верховных государственных органах. Еще в 1927 г. группа ученых Института финансово-экономических исследований НКФ СССР сделала вывод, что независимый от администрации финансовый контроль приобретает необходимый авторитет только тогда, когда его деятельность связана с деятельностью законодательных учреждений. Формально органы финансового контроля, созданные исполнительной властью, обычно стоят вне системы законодательных органов, но фактически они повсеместно приобретают с ними теснейшую связь. Ведь финансовый контроль немыслим без власти, в законодательном порядке закрепленной за контрольными органами. Таков один из главных принципов организации финансового контроля.

Разумеется, государственный контроль, работа которого связана с законодательными органами, и реализует их интересы. В частности, Счетная палата, образованная Федеральным Собранием Российской Федерации, действует в интересах парламента. Таким образом, контроль, изначально государственный, приобретает общественный авторитет. Диалектика его развития такова, что, оставаясь государственным, он становится вместе с тем и общественным контролем, народным в высшем смысле этого слова.

Счетная палата, как органа финансового контроля, связана с Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания различными путями.

Вот самый обычный из них. Отчет по исполнению годового бюджета, составленный Счетной палатой, представляется Федеральному Собранию. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации через указанный отчет и сопровождающие его объяснительные записки узнают об истинном положении финансового хозяйства. Контрольный отчет проверяется комитетами Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности и комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, после чего соответствующим постановлением этот отчет утверждается.

Из этого видно, что Счетная палата - авторитетный эксперт для актов того высшего контроля, который производят законодательные органы власти. А финансовый контроль, следовательно, становится существенным и даже основным элементом общего парламентского контроля.

За предыдущим определением финансового контроля следует и другое. Счетная палата РФ должна, кроме того, функционировать согласованно с административным и в особенности с финансовым аппаратом. Вполне понятно, что Министерство финансов Российской Федерации, руководя делами казны, стремится и контролировать исполнение этих дел, в чем весьма близко соприкасается с интересами финансового контроля. Составляя бюджет, проверяя составление смет, финансовое ведомство вместе с тем контролирует и потребности других министерств, и законность их действий.

Особенности организации бюджетно-сметного, отчетного и кассового дела определяют степень влияния этого контроля.

В некоторых странах контрольные полномочия финансового ведомства (казначейства) весьма значительны. Скажем в Англии законодательные учреждения, определяя суммы на расходы, ограничиваются установлением круглых сумм на определенную потребность, оставляя детальные определения на усмотрение казначейства.

Насколько отделены органы контроля от органов финансового управления - это в значительной мере конституционный вопрос. Но это отделение никак не исключает возможностей близкого сотрудничества Счетной палаты с финансовыми органами.

Интересно развитие французского законодательства в этом отношении. Законы 1921 г. и 1922 г. учредили специальный контроль над возникновением расходов (des lepenses eugagees), во главе которого стоит министр финансов. Причем в каждом ведомстве учреждается особая служба отчетности и контроля. Должностные лица, работающие в составе этих служб, назначаются министром финансов и от его имени осуществляют свою деятельность.

И последний вопрос: в какой форме должна действовать Счетная палата РФ как орган государственного финансового контроля? Практикой Западной Европы выработаны две системы: а) система административных форм деятельности финансового контроля; б) система судебных (арбитражных) форм деятельности финансового контроля.

Административные формы деятельности, сложившаяся в России, перешла сюда из Англии. Родиной второй системы (системы счетных палат) является Франция, откуда ее восприняли и другие государства, а с 1995 года - и Россия. Однако в любой из этих форм сама сущность финансового контроля остается неизменной. Хотя в Англии он действует в качестве административного учреждения, это не означает принадлежности генерального контролера к самой системе администрации. Действуя в административных формах, контролер как орган все же принадлежит к числу конституционных учреждений. Не широкими административными полномочиями, а связью с Парламентом обусловлен его авторитет. И счетные палаты, пусть и функционируя в судебных формах, к системам судебной власти государства все же не принадлежат.

В первую очередь Счетная палата, Минфин России, органы федерального казначейства, Министерство РФ по налогам и сборам, федеральные органы налоговой полиции защищают интересы государства, субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

С точки зрения разделения контроля на стадии: предварительный, текущий и последующий, обнаруживается стремление государственных органов к последующему контролю, что позволяет снизить риск ошибок и облегчить ответственность за принимаемые решения. Но намного выше эффективность предварительного (то есть предупреждения преступлений и правонарушений) и текущего контроля, чем последующего. Кроме того, предоставление ряда полномочий налоговым органам подчинено стремлению взыскивать налоги любой ценой. С тяжестью налоговых правонарушений предприятий и организаций это несоизмеримо. Если у налогоплательщика за непредставление документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, приостанавливаются операции по счетам в банках, это ухудшает его финансовое положение и порой делает практически необратимым процесс его несостоятельности.

Финансовый контроль действует методом ревизии или контрольной проверки, если производимая им ревизия сможет дать точную характеристику соответствующей деятельности.

В современной действительности контроль над исполнением федерального бюджета имеет решающее значение. И потому сейчас весьма своевременно исследование вопросов организации финансового контроля с точки зрения правового положения Счетной палаты РФ, ее компетенции и организационно-правовых форм ее деятельности.

Закон "О Счетной палате Российской Федерации" будет уточняться согласно усилению государственного контроля. Потребуется уточнение ее организационного устройства, повышение качества и профессионализма управлением Счетной палатой, более внимательный подход к ее деятельности со стороны Федерального Собрания.

Следует отметить, что правовая регламентация и формализация порядка, процедуры деятельности государственных органов имеет место в различной степени. Более высока регламентация применительно к законодательным (представительным) органам.

У Счетной палаты, например, есть особенный порядок действия. В детально разработанном Регламенте Счетной палаты этот порядок подробно разработан. Без Регламента была бы затруднена ее работа, и в целом, и каждого отдельного сотрудника. Необходимо закрепить распределение обязанностей между аудиторами, уточнить функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты РФ. Должен быть установлен порядок ведения дел и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной деятельности, принята методика проведения контрольных мероприятий.

Возможно, для действенной работы Счетной палаты России необходимо создать ее филиалы во всех субъектах Федерации. Это позволит усилить финансовый контроль за использованием денежных средств на местах. Другой вариант преобразований: существующие счетные палаты субъектов РФ станут структурными подразделениями Счетной палаты России. Назначение их руководителей будет согласовано с республиканскими, краевыми и областными думами.